生态理念引领自然资源管理

长期以来，在“GDP论英雄”价值理念引导下，地方政府更多地考虑如何开发利用自然资源产生物质效益，而对于自然资源的生态价值和地位考虑不足。随着经济社会的发展，我国资源约束趋紧，环境污染、生态系统退化等形势日趋严峻。自然资源领域作为生态文明建设的主战场，逐步树立以生态文明为指引的新型资源观。

自然资源管理理念的改变既需要凝聚最广泛的共识，又需要理论研究支撑。长期以来，我国自然资源实行分部门管理制度，相关理论以提升开发利用为目标，以单要素资源为主线，导致传统思维惯性短时期内难以根本改观，同时与之相适应的自然资源管理理论体系不尽完善、理论实践有所脱节，对未来自然资源的统一管理和职能行使构成了巨大挑战。

要转变传统的自然资源管理理念，首先必须要认识到生态文明建设的重要性。同时，要开展自然资源系统基本属性、要素构成、科学分类、价值核算和调控机理等方面的基础性研究，加强自然资源系统理论与重构方法研究，用生命共同体的思想，推动形成山水林田湖草系统治理、自然资源开发利用效益提升的理论体系。

产权清晰利于自然资源合理开发与保护

随着经济发展和经济体制改革的推进，与社会主义市场经济相适应的自然资源产权制度逐步发展完善。资源产权开始了适应性的制度变迁，从产权绝对公有向多元化过渡，自然资源所有权和使用权相分离的制度安排在实践中深入探索。

自然资源产权的核心是归属是否清晰，责任是否清晰，权利是否明确，利益能否实现。当前，我国产权制度建设尚不完善，从产权权属调查来看，部分资源底数不清、范围交叉；从资源所有权主体来看，所有者主体职责履行不到位、所有者权益未落实；从权利体系来看，部分自然资源产权权利体系不协调、权利义务体系不完善，导致产权使用者权益落实不到位；从产权保护看，自然资源法律救济制度不完善，尚未建立生态损害赔偿制度，产权全流程监管机制有待进一步建立完善。

在完善自然资源产权制度的过程中，须健全自然资源所有权行使主体，进一步完善由全民所有者和集体所有者共同组成的中国特色自然资源产权主体结构，强调各类产权主体权利和义务的平等与均衡。全面完成自然资源产权确权颁证，摸清各类自然资源的自然底数和权属底数。根据自然资源重要程度的不同，探索实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制。完善自然资源资产产权市场交易制度。

自然资源利用从无偿到有偿

党的十一届三中全会以后，自然资源政策萌发了新的资源配置方式和资源利用方式，资源利用从计划体制逐渐转向市场体制，从无偿授予转向有偿开发，开始鼓励资源开发利用。资源开发审批逐步走向内容简明化、过程公开化、手续简便化，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；土地、矿产、海域等自然资源的有偿使用范围不断扩大，出让方式日趋多元并不断优化。

当然，我国目前自然资源资产价值核算和计量仍处于探索阶段，资产范围不清楚、标准规范不统一、缺乏数据和技术支撑等问题尚未解决，难以准确掌握资源价值底数。各门类自然资源有偿使用制度改革进展不平衡，缺乏科学合理的自然资源定价机制，资产出让收益政策有待完善。

完善自然资源利用制度建设，一是要构建自然资源资产价值动态评估和定期评估体系，明晰各类自然资源的经济底数。二是要明确全民所有自然资源资产有偿使用准入条件、方式和程序，鼓励竞争性出让，规范协议出让，支持探索多样化有偿使用方式。三是要落实最严格的资源保护和节约制度，健全耕地、草原、森林、湿地等资源保护与占补平衡制度，完善自然资源节约集约利用评价制度。

促进自然资源的可持续发展

随着扩张型的经济增长方式带来资源约束趋紧、环境污染严重、生态问题突出等问题日益凸显，自然资源政策目标逐渐从服务经济建设转向追求可持续发展，对资源的认识和利用不再突出的是经济价值和财产属性，而是更加多元化和科学化，逐步建立以用途管制为核心的空间开发保护制度体系，从数量质量保护向数量质量双控转变。

尽管自然资源保护已经受到了中央的高度重视，但局部地区生态环境问题仍然突出，这将会给生态环境造成不可逆的严重破坏。资源生态补偿有待进一步健全，在补偿范围、标准、方式、体制等方面还须要健全完善。

为扭转自然资源保护中面临的困境，须科学制定国土空间规划，完善国土空间开发许可制度，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，将用途管制扩大到所有自然生态空间。建立健全资源生态环境管理制度，建立完善反映市场供需和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的自然生态补偿机制。完善自然生态空间管护制度，加强各类自然资源开发利用活动标准规范制定，突出生态环境保护，防止形成新的生态资源破坏。

走向多元系统化的自然资源治理体系

改革开放以来我国自然资源治理的变革，经历了从单要素管理为主的一元治理到自然资源综合管理的多元治理的转变，资源治理机制上，从政府主导的行政调节机制为主发展为政府依法管理、市场配置稀缺资源与公众参与的社会调节机制共存。资源治理内容上，由单个自然资源治理到山水林田湖的综合治理；由自然资源的单一功能发展为自然资源的经济、社会与生态多元功能的治理。资源治理目标上，从通过国家规制、产权交易等方式使得自然资源的经济效益最大化升格为追求自然生态可持续发展的趋势。从治理模式上看，由孤立的自然要素之间的“点线关系”，向生态系统一体化“网络关系”转变。

缺乏综合性、全局性的顶层设计是自然资源综合治理面临的一大难题。我国自然资源法律主要是单门类自然资源法规，呈现“一种资源、一个部门、一部法律”的格局，各个法律之间缺少协调性，系统性不强，容易导致重叠、交叉现象，影响资源治理效率。部门资源治理联动机制有待健全，社会参与自然资源综合治理不够，未能构建良好政府与市场共同参与的自然资源综合治理机制。此外，自然资源领域科学理论研究短板突出，前沿理论和技术鲜有领跑；自然资源管理现代支撑技术体系亟须完善，科技成果转化成效有待凸显。

完善自然资源的综合治理，首先要加强自然资源基本法立法。重点制定完善自然资源开发保护、空间规划、自然资源资产产权、自然生态保护修复等方面的法律法规，加强与生态保护管理部门之间的协调。其次，要加强自然资源领域前瞻性、引领性、储备性技术研究。再次，要加强自然资源综合评价与管理研究，进一步加强自然资源调查、评价、规划、监管的共性关键技术攻关和管理制度变革。