文化和旅游部、财政部近日联合印发《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《指导意见》），中国人民大学文化产业研究院针对《指导意见》的出台、重点解决的问题、政策落地等问题作出解读。

01为什么出台《指导意见》？ 

1、出台目的

一是推进文化领域供给侧改革，提高文化供给质量。目前在带有公共属性的文化领域，普遍存在“重建设不重运营、重形式不重内容、重硬件不重软件”等问题，公共文化供给存在一定程度的错配，亟需进行文化领域供给侧结构性改革。通过引入有丰富运营经验的文化企业参与公共文化建设，有利于激发文化创新活力，提高文化供给质量。

二是引导和规范社会资本进入文化领域，补充文化发展资金。目前对于具有一定公共属性的文化项目，基本是以政府投入为主，在经济下行压力较大、降低政府债务风险的背景下，给政府造成了较大的资金压力。通过鼓励社会资本进入文化领域，在带来运营经验的同时，也分担了政府的财政压力。 

2、出台时机

一是中央高度重视优化公共服务供给。十九大报告提出“完善公共服务体系，不断满足人民日益增长的美好生活需要”。习近平总书记今年10月在广东考察时强调：“把为人民谋幸福作为检验改革成效的标准，让改革开放成果更好惠及广大人民群众。”在文化领域推广PPP模式，正是深化文化改革、为广大人民群众谋幸福的重要举措。

二是财政部对PPP项目的清理整顿和规范审查告一段落。2014年以来，各地PPP项目呈井喷式增长，随之出现政府隐性担保、运营建设两张皮等乱象。当前对PPP项目的清理整顿和规范审查基本告一段落，在今年7月中央政治局会议首次提出“六稳”后，PPP成为加大投入的重要推力。因此，推行文化领域PPP模式的时机相对成熟。 

02《指导意见》重点解决了哪些问题？

1、明确了支持重点：既有公共属性又有市场属性的文化项目

《指导意见》提出：“鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式”，要求采用PPP模式的文化项目兼具公共属性和市场属性，既满足公共文化需要，又有一定收益。比如非遗项目、传统文化旅游项目开发，既可以实现非遗、传统文化的传承创新，又发展了文化产业。而纯公共属性和纯市场属性的文化项目不适用PPP模式，前者交给政府，后者交给企业。

2、激发了参与热情：健全PPP运行机制，吸引优秀民营企业投入

在《指导意见》出台之前，实际上各地已经在文化领域PPP模式上进行了一定的尝试和探索，但是PPP项目成功案例不多，真正优秀的文化企业参与较少，主要是因为PPP模式的运行机制还不成熟。针对这一问题，《指导意见》指出要鼓励有文化项目运营管理经验的企业参加，确定项目回报机制，为项目配置经营性资源，吸引社会投资。

3、创新了支持方式：从补建设向补运营转变，实行按效付费

近年来文化产业专项资金或者公共文化领域补贴以补建设成本为主，按照建设投入的一定比例给予补贴，导致参与企业普遍出现“重建设、轻运营”的问题，没有真正发挥政府支持资金的效用。《指导意见》要求实行“按效付费”，以项目取得的文化服务实际效果为依据给予政府资金支持，将显著提高政府资金的使用效率。

4、规避了债务风险：严禁变相融资，牢守系统性金融风险底线

近年来PPP项目普遍存在明股实债、政府担保等问题，增加了地方政府的债务风险。为了避免地方政府把文化PPP项目异化为新的融资手段，《指导意见》要求“严禁利用PPP项目违法违规变相举债”，坚决遏制隐性债务风险。

03《指导意见》如何才能真正落地？

1、就关键性问题制定实施细则

为了增强《指导意见》的可操作性，有必要就《指导意见》当中的关键性问题制定实施细则。比如，《指导意见》提到要“制定科学合理的绩效评价标准，按效付费”、“根据项目特点确定项目回报机制”等，这些标准和机制是吸引优秀企业参与、促进项目顺利建设发展的关键，具体内容需要制定专门的实施细则。

2、加强政策任务分解和跟踪评估

《指导意见》由文化和旅游部、财政部联合发布，要求各省级文化和旅游、财政部门遵照执行，需要明确文化和旅游部门、财政部门职责，建立跨部门的工作协同机制。此外，加强政策实施效果跟踪评估，根据实施情况进行动态调整。