【发展资讯】魏鹏举教授针对《指导意见》相关问题的解读
发布时间：2019-06-03 文章来源 ：人大文产研究院 浏览次数：73
11月13日，文化和旅游部与财政部联合发布《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《指导意见》）。中央财经大学文化与传媒学院院长魏鹏举教授针对意见的相关问题作出解读。
文化和旅游部、财政部在今年4月19日发布了《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，时隔半年颁布文化领域的《指导意见》，对此您觉得有什么深刻含义？
时隔半年颁布文化领域的《指导意见》，这表明文化与旅游都是涉及国计民生的重要领域，既需要政府财政的有效保障，也亟待社会资本的积极参与。
尤其最新颁布的文化领域《指导意见》，是在文化和旅游的国家治理新体制确定的背景下提出的，也是在国家对PPP示范项目进行进一步规范管理的基础上发布的，对于促进文化旅游的深度融合具有重要的现实意义，对于探索文化领域PPP的特殊模式与基本规范具有显著的示范价值。
《指导意见》鼓励社会资本参与到具有较强公益性的文化发展领域，凸显文化领域推广PPP模式的重要性，为文化与金融的合作带来了新的政策性红利，也为文化经济政策创新提供了新的市场化机制。
《指导意见》中提出要鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式。请您举一些具体的文化项目。
在推广领域方面，《指导意见》提出重点包括但不限于具有一定收益性的文化产业集聚发展、特色文化传承创新、公共文化服务、非物质文化遗产保护传承以及促进文化和旅游、农业、科技、体育、健康等领域深度融合发展的文化项目。
相比于以往较多的集中在公共文化基础设施领域的PPP项目支持，《指导意见》涉及的项目的范围更宽，为社会资本提供了更多的机会，那些具有良好发展潜力的特色文化传承项目、非遗保护项目、文旅项目、文旅农项目、文旅康养项目等将通过PPP模式为社会资本提供更多的进入机会。
《指导意见》中提出各级文化、财政部门要指导项目实施机构结合PPP模式特点，创新运营方式，根据项目特点确定项目回报机制。此次《指导意见》多次强调回报机制，对此您有什么看法？
《指导意见》非常强调优化回报机制，多次强调可经营性、能够实现按效付费。在优化回报机制方面，提出要“创新运营机制”、“根据项目特点确定项目回报机制”、“为稳定投资回报、吸引社会资本投资创造条件”等。
突出运营核心是指导意见的一个重要亮点，文化项目的特殊性使得文化项目的回报更依赖于运营，所以运营是文化PPP项目成功与否的关键问题。
《指导意见》鼓励培育文化领域专业运营商，培育更多熟悉当地文化的项目管理运营公司。随着文化领域更多企业对文化PPP模式的认识加深，随着更多专注于文化领域PPP项目公司的发展壮大，文化PPP项目将会有更好的回报和前景。
《指导意见》提出加大政策保障，要重点丰富金融支持手段。目前文化领域金融手段存在哪些问题，《指导意见》针对这些问题提供哪些保障？
《指导意见》提出丰富金融支持手段，为社会资本投入文化PPP项目提供了更强有力的保障，在强调财政投入的同时，也为社会资本提供了更好的项目资金渠道保障。
针对文化企业融资贵、融资难问题，鼓励政府通过融资担保的方式为企业增信，此类增信服务的对象主要是那些参与文化PPP项目的中小企业，这将进一步提升中小企业参与文化项目的积极性，将为文化PPP项目注入更多的新鲜血液，提升项目的市场活跃度。
针对文化类项目风险大不确定性强的问题，提出加快设立文化PPP投资基金，通过投资基金实现对文化PPP项目的引导、规范和增信，投资基金的模式将吸引更加多样的资金进入文化PPP领域，形式更加灵活，作用更加明显。
针对文化项目投资回报周期长的问题，提出鼓励符合条件的文化PPP项目灵活运用债券和资产证券化等方式，这为社会资本参与文化PPP项目提供了良好的资产流转和资金退出机制，为企业进入文化PPP领域提供更好的保障。
PPP模式在众多公共领域已经发展了不短的时间，社会对于PPP的实施效果有不同的意见，对此您的看法是什么？
现阶段，由于认识的局限性和现实环境的制约，很多PPP项目成为地方政府变相融资、变相举债的工具，存在形成政府债务危机甚或引起系统性金融风险的隐患。
文化领域的PPP项目，在保证文化安全的前提下，必须要将规范实施和防范风险作为底线原则来坚持，这是最终实现政府与社会资本双赢的关键。
《指导意见》明确提出“严禁利用PPP项目违法违规变相举债，严禁通过回购安排、保底承诺、固定回报等明股实债方式进行变相融资，牢牢守住不发生区域性系统性金融风险的底线”。良好的物有所值评估、严格的财政承受能力底线、公开透明的项目运作，是文化PPP项目规范化运作的前提和保障，需要政府、企业、社会三方力量的共同努力去推动和实现。
PPP模式对于我国文化发展的意义，不仅是一种长效的投融资手段，也是丰富和完善文化经济政策的重要探索。在文化领域推广PPP模式，就是要进一步促进政府职能的转变，深化文化体制改革。
《指导意见》对于文化PPP的应用指导，显然已经超越了项目融资范畴，而是将其作为文化经济政策的一种创新机制。因而，PPP在文化领域的作为，有待从文化地产模式向文化经济综合模式升级，有待从一般的文化项目合作向国家文化战略工程合作升华，有待从有形资产运营向文化无形资产运营创新。
近年来文化类（包括文化旅游部分）PPP项目在实践领域已经取得了良好的成绩。2015年9个文化类项目被评为第二批PPP示范项目，2017年22个文化类项目被评为第三批PPP示范项目，2018年35个文化类项目被评为第四批PPP示范项目，在396个示范项目中，数量占比达8.8%。根据全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报，文化和旅游类的入库项目数达到527个，投资额6655亿元。
PPP在迅猛发展的过程中，出现运作不规范、执行不力、变相举债等问题，文化领域也不例外。2018年4月底财政部印发《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》，公布了通过核查发现存在问题的173个示范项目，其中涉及文化和旅游类的项目约12个。
